До конца мая этого года Верховная Рада рассмотрит в первом чтении изменения в Конституцию, предполагающие децентрализацию власти в Украине и расширение полномочий органов местного самоуправления. Новая вертикаль власти снизу вверх, как ожидают в правительстве, должна полноценно заработать уже в конце следующего года, после очередных местных выборов, сообщает
. Ни о какой федерализации не может быть и речи, – предупредил премьер-министр Арсений Яценюк, комментируя требования донецких и луганских сепаратистов о федеративном устройстве страны.
Подготовку к децентрализации Кабмин начал еще в марте. 1 апреля была утверждена Концепция реформы местного самоуправления. О том, как эта реформа выглядит на бумаге и какими полномочиями центр поделится с регионами, на презентации в Киеве говорили вице-премьер – министр регионального развития, строительства и ЖКХ Владимир Гройсман и областные власти.
Почему децентрализация
Нынешняя система управления государством настолько неэффективна, что привела к серьезным последствиям – Майдану и попыткам распилить страну на куски, считает Гройсман.
По словам вице-премьера, в последние годы в Украине произошла концентрация власти в одной институции – у президента, финансы уходили наверх, в Киев, система местного самоуправления была расбалансирована, территориальная громада полностью зависела от центра. Теперь эти финансовые и управленческие потоки надо направить в обратном направлении – в регионы.
Но когда мы начали говорить о децентрализации власти, появились попытки извне навязать нам федерализацию. Но это подменяет реальную реформу, которая позволит провести качественные изменения, узурпацией власти теперь уже на уровне регионов. Это прямой путь к растерзанию и разъединению страны, – подчеркнул Гройсман.
Сергей Тарута, губернатор Донецкой области – одной из двух самых проблемных по сепаратистским настроениям, заверил, что его регион федерализации не требует: Это ошибочное мнение… От федерализации громада ничего не получает. Просто перемещаем Киев на областной уровень. И при этом еще увеличиваем количество чиновников на местах. Когда объясняешь, что это дополнительная нагрузка на каждого налогоплательщика, то люди начинают понимать. Кстати, сегодня тема федерализации уже неактуальна. У нас играются в Донецкую республику, но это игра.
Три уровня местной власти
Цель предложенной правительством Яценюка децентрализации – максимальная дерегуляция разрешений и услуг и передача большинства полномочий и ресурсов на громады. Ключевым в построении новой вертикали власти снизу вверх должен стать принцип субсидиарности. Это означает, что все ключевые вопросы рядового гражданина решаются на самом базовом, ближайшем к нему уровне власти.
Концепция предлагает трехуровневую модель органов местного самоуправления и административно-территориального устройства. На каждом из них действует избранная избирателями рада (областная, районная, рада громады) и созданный радой исполком.
Первый уровень: громада. Может включать в себя несколько городов, поселков, сел. В компетенцию базового уровня входят местное развитие, содержание местной инфраструктуры, планирование развития территории, вопросы застройки, культура и физическая культура, благоустройство, соцпомощь, скорая медпомощь и первичное здравоохранение, дошкольное и среднее школьное образование, муниципальная полиция, пассажирские перевозки и весь комплекс ЖКХ.
Второй уровень: район. Каждый район объединит в себе несколько существующих. Районные органы самоуправления отвечают за содержание общей собственности громад, транспортную инфраструктуру районного значения, вторичную медпомощь, интернаты.
Третий уровень: регион. Пока речь идет о сохранении нынешнего административного устройства – регионами будут АР Крым, 24 области, Киев и Севастополь. Кроме общей инфраструктуры, развития транспортной инфраструктуры регионального значения, отвечает за планирование регионального развития, специлизированное здравоохранение (онко- и кардиоцентры и так далее), специализированное образование. Государственные областные администрации ликвидируются. Их функции передаются исполкомам рад. Вместо ОГА будут созданы государственные представительства с функцией надзора за законностью органов местного самоуправления, координации работы территориальных исполкомов и контроля за предоставлением услуг гражданам.
Мы сейчас очень детально работаем над этими тремя уровнями, – какие конкретно компетенции оставить на базовом уровне громад, какие отдать на район и область, – сказал Гройсман.
Реформа должна сбалансировать полномочия органов власти ответственностью, пояснил он. Люди начнут понимать, что именно от их голосования на выборах зависит эффективность местной власти и качество их жизни. Таким образом, органы самоуправления отвечают перед избирателями за эффективность, а перед государством – за законность своей деятельности.
Определять новое административно-территориальное устройство, разграничивать громады и районы Кабмин хочет сам – по словам Гройсмана, это чисто техническая функция, которая Верховной Раде несвойственна. Кроме того, у парламента хотят забрать полномочия по назначению очередных и внеочередных выборов в органы самоуправления – этим займутся специализированные органы.
Изменения в Конституцию уже подготовлены. Для дальнейшего продвижения реформы надо разработать новый закон о самоуправлении, закон о сотрудничестве громад – согласно проекту, два села смогут объединяться договором об общей деятельности, объединить ресурсы и даже органы управления, – а также закон о государственном представительстве и новый Бюджетный кодекс, чтобы иметь четкое обеспечение всех финансовых расходов территориальных громад.
Налоги и бюджет
Правительство предлагает закрепить в Конституции право местного самоуправления на часть национальных налогов. Этот принцип уже заложен в направлениях бюджетной политики на 2015 год. Это вечная проблема, когда полномочия навешиваются, а реальных средств нет, – пояснил Гройсман.
Тарута утверждает, что многие действующие мэры городов настолько отстранены от бюджетного процесса, что практически не разбираются в его особенностях: Глубину бюджетного вопроса они до конца не знают. Это означает, что сегодня, в принципе, им выгодно по всем проблемам отправлять народ ил в область, или в Киев – мол, виновники бед там.
В Кабмине ожидают, что, благодаря укрупнению районов и громад, у местных властей появятся дополнительные ресурсы и возможность рациональнее их использовать. Местные налоги составят основу местного бюджета. Это мотивирует громаду к сбору налогов, а жителей – к их уплате.
Однако мэр Львова Андрей Садовый считает, что для качественного формирования бюджетов одной декларации недостаточно – сбором налогов на местах тоже должны заниматься территориальные громады.Есть один аспект – так называемые местные налоги и сборы. Кто ими оперирует? Государственная налоговая служба. Разве они обращают внимание на подоходный налог, который является базовым для городов? Нет. У них все внимание на НДС. А на земельный налог? Тоже нет. Поэтому оперирование должно быть передано органам местного самоуправления, – подчеркнул мэр.
Децентрализация услуг и единый офис
В центре административных услуг Винницы – города, мэром которого раньше был Гройсман – можно получить 244 услуги, говорит советник вице-премьера Александр Саенко. Из них органами местного самоуправления предоставляются только 95 услуг (39%). Остальные услуги сконцентрированы в территориальных подразделениях центральных органов исполнительной власти или на уровне областной госадминистрации. Такая система неэффективна, – считает он.
Саенко отмечает, что у городского или поселкового головы в Украине сейчас нет реальных рычагов привлечения инвестиций или влияния на разрешительную систему. Все ключевые моменты: земля, регистрация земельного имущества, градостроение сконцентрированы на центральном уровне. Громада устранена от принятия решений и выдачи разрешений. В итоге, если в охранной зоне города вырастает новая высотка, а возле школы открывается киоск с пивом, то повлиять на эту ситуацию самоуправление не может – документы выданы на уровне центральных органов власти.
Все разрешительные системы в регионах предлагается аккумулировать в единых интегрированных офисах, что позволит сократить чиновничий аппарат и финансовые расходы, а также улучшить качество предоставляемых услуг. Мы сделали срез мнений граждан, только 7% довольны качеством предоставления административных услуг, 32% считают его плохим. Это нонсенс для любого европейского государства, – рассказал Саенко.
Интегрированные центры предоставления административных услуг, как предполагается, будут созданы при каждом районе, городе областного подчинения – в целом около 680-ти. В конце мая, если Кабмин утвердит такое решение, центрам будут переданы 53 самые популярные услуги. Второй шаг – еще 59 услуг передадут на местный уровень. Это ГАИ, Укргосреестр, регистрация бизнеса, недвижимости, объединений граждан, земельных участков, работа с земельным кадастром, миграционная служба. Мы сможем оптимизировать огромное количество услуг. Например, сейчас за регистрацию земельного участка отвечают два органа. Если полномочия будут объединены в муниципалитете, в исполкоме, то человек за одно обращение получит две-три услуги. Плюс это контроль громады. Я выбираю городского голову – значит, могу прийти к нему и пожаловаться на качество услуг, – пояснил Саенко.
Кабмин также закладывает в эту систему такое новшество, как апелляционное обжалование: гражданин, столкнувшийся с проблемами при получении услуг, сможет обжаловать их на высшем уровне – районном или областном.
Дедлайн – до конца 2015-го
Первое голосование за изменения в Конституцию по децентрализации власти, как ожидают в Кабмине, должно состояться в Раде уже в мае. За ним последуют выводы Конституционного суда и Венецианской комиссии, а затем, осенью – принятие новой редакции Конституции в целом. До конца этого года также предстоит завершить разработку дополнительной законодательной базы, чтобы январь-сентябрь 2015-го стал уже переходным периодом. В октябре 2015 года плановые выборы органов местного самоуправления должны пройти уже на основе нового законодательства и административно-территориального устройства, – подчеркнул Гройсман.
Андрей Садовый предлагает не тянуть с реформой самоуправления: У нас 500 городов в Украине. Это 500 турбореактивных двигателей, которые работают на холостом ходу. Успешны те страны, которые поддерживает местное самоуправление. Но последние 23 года в центральной власти фактически не было людей, которые прошли школу самоуправления. Они не понимали, что это такое.
Садовый также напомнил, что уровень доверия людей ко всем органам власти на данный момент чрезвычайно низкий, и ждать полтора года до очередных местных выборов опасно. Реформы, которые сегодня нужны, как лекарство, можно проводить, когда есть доверие. Чтобы пришли новые политики и это доверие сожгли ради реформ. Я бы ставил вопрос об ускорении времени проведения выборов, после выборов президента, в Верховную Раду и в органы местного самоуправления, – предложил он.
